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Loi sur les assurances : le rapport d’application suscite plusieurs questionnements chez des avocats

par Hubert Roy | 18 juin 2013 15h04

Le dépôt du rapport d’application sur la Loi sur les assurances génère de nombreuses questions chez des avocats spécialisés en assurance. Les raisons entourant l’octroi de pouvoirs supplémentaires à l’Autorité des marchés financiers demeurent, au mieux, obscures, disent-ils. Ils déplorent aussi certains sujets passés sous silence par le ministère des Finances du Québec.André Bois, du cabinet Tremblay Bois Mignault Lemay, affirme que le ministère des Finances du Québec a déposé un rapport de bonne facture, qui est bien rédigé. Il dit en avoir lu de bien pires, dans le passé.

Il rappelle toutefois que l’article 425.1 de la Loi sur les assurances indique que le ministère doit faire un rapport sur l’application de la loi. « Il n’y a rien à cet effet dans tout le rapport. L’exercice est normalement double. Le ministère aurait dû rendre compte de ses constats quant à l’application de la loi, mais aussi des difficultés d’applications. Tout ce qu’on retrouve dans le rapport a trait à la nécessité de supprimer ou d’ajouter des dispositions », dit-il.

Maurice Charbonneau, de Charbonneau, avocats conseils, trouve le rapport quelque peu minimaliste. « Le préambule du ministre laisse penser qu’il a attaqué de grands chantiers. Les propositions contenues dans le rapport ne sont toutefois pas de cette envergure. Ça risque de changer peu de choses dans le quotidien de l’industrie. Il y a beaucoup de propositions d’harmonisation avec la Loi sur les sociétés de fiducie et d’épargne. C’est louable, mais même si ça n’avait pas été fait, ça n’aurait pas changé grand-chose », dit-il.

Il prend en exemple la proposition de revoir les dispositions sur la protection des tiers lors de la constitution d’un assureur. « Ce sont des règles de gestion internes pour l’Autorité. Il y avait une telle règle pour les fiducies. Ça leur facilitera la vie, mais il n’y avait pas nécessairement de péril en la demeure », dit M. Charbonneau.

M. Bois ne se dit pas nécessairement contre les propositions qui viennent renforcer les pouvoirs de l’Autorité des marchés financiers. Il aurait toutefois apprécié que le ministère explique ce qui ne fonctionnait pas et nécessitait la modification des règles actuelles.

« Il n’y a pas un mot là-dessus. L’Autorité a beaucoup de pouvoirs, en ce moment. Pourquoi leur en faut-il plus? Même chose pour les pouvoirs qui sont transférés du ministère à l’Autorité. Ça laisse supposer que le ministère laisse aller son expertise vers l’Autorité. C’est inquiétant. Si on prend l’exemple des pratiques commerciales, en quoi l’Autorité n’a pas les pouvoirs requis pour superviser le tout? Dans le contexte que l’on connait avec la Commission Charbonneau, on peut penser que le ministère cherche à se donner bonne conscience. On assène à toute l’industrie une pluie de dispositions règlementaires qui ne seront peut-être jamais utilisées », dit-il.

Délinquance?

M. Charbonneau affirme, de son côté, que l’élargissement des pouvoirs de l’Autorité viendrait lui donner en assurance un pouvoir semblable à celui qu’elle détient du côté des valeurs mobilières, notamment en ce qui a trait aux ordonnances de blocage. « Y a-t-il un tel niveau de délinquance en assurance? Le seul cas qui peut me venir à l’esprit est celui de l’Association canado-américaine (ACA). Est-ce que des assureurs comme La Survivance ou SSQ ont des problèmes financiers? J’en doute fortement! Pourquoi une telle mesure, alors? Probablement que le ministère veut permettre à l’Autorité de prévenir plutôt que guérir. D’un autre côté, ça incombera de plus grandes responsabilités à l’Autorité », dit-il.

M. Charbonneau ajoute que la proposition qui permet à l’Autorité de demander directement des renseignements ou des documents d’une filiale envoie le message aux assureurs « qu’ils devront faire ce que le régulateur leur demande, sans avoir à passer par la loi ». Le ministère recommande aussi que l’Autorité ait le pouvoir de faire enquête, lorsqu’elle a des raisons de croire que des infractions aux lois sont commises. « Reste à voir comment les assureurs vont réagir face à cette proposition », dit-il.

M. Charbonneau dit toutefois être en désaccord avec la proposition qui ferait passer à l’Autorité le pouvoir d’adopter la plupart des règlements, sauf ceux touchant les droits et tarifs, ainsi que ceux ayant un impact sur le champ d’application des lois. « C’est une prise de contrôle plus grande de l’Autorité. Est-ce un plus? Si je me fie au débat touchant la présentation des titres en planification financière, je n’en suis pas certain. C’est une question d’une grande importance pour l’Autorité. Pourtant, le public s’en fout. J’ai l’impression que l’Autorité est parfois déconnectée de l’industrie. Elle est devenue trop fonctionnarisée ».

Pour appuyer ses dires, M. Charbonneau donne aussi l’exemple de la garantie de remplacement. « Il a fallu dix ans avant que l’Autorité aboutisse à l’introduction de l’assurance de remplacement. Est-ce que ça ira plus vite avec cette nouvelle proposition? Elle pourrait permettre à l’Autorité d’éviter les pressions politiques des députés. D’un autre côté, ce sont les personnes les mieux placées pour faire valoir les droits de leurs commettants. L’indispensabilité de cette mesure n’est pas claire, car tout se retrouvera au même endroit », dit-il.

M. Bois se dit aussi préoccupé par une omission du ministère, soit celle de revoir l’encadrement qui touche la gestion des fonds d’assurance responsabilité professionnelle, géré par un conseil d’administration distinct de celui de l’ordre auquel il est destiné. « Il a été porté à mon attention qu’il y a eu des tensions au sein de deux ordres professionnels à cet effet, et que l’Autorité a été sollicitée pour régler leurs différends. Pourtant, il n’y a aucune clarification demandée aux articles 174 suivants, qui règlementent les relations entre un ordre professionnel et son fonds d’assurance responsabilité professionnelle », dit-il.

À cet effet, M. Bois cite la livraison d’avril de Praeventio, un bulletin du Barreau du Québec en matière de prévention en responsabilité professionnelle. On y décrit « une situation de tension » entre le Conseil d’administration du Barreau et le directoire du Fonds. La même difficulté se pose entre le Fonds du Barreau et l’Office des professions, ajoute-t-il.

«Cette «difficulté d’application de la loi» m’apparait importante. En effet, le directoire d’un fonds est composé de personnes désignées en raison de leurs connaissances des opérations d’assurances et du devoir qu’elles ont de veiller à la solvabilité de ce type d’assureur. Toute ingérence externe compromet l’accomplissement de cette mission. Il est donc bien étonnant que le ministre n’en parle pas », dit-il.

M. Bois trouve aussi curieux que le rapport d’application ne fasse pas état des pratiques commerciales des assureurs et de leur obligation à avoir un système de traitement des plaintes. « Qu’a fait l’Autorité pour surveiller leurs comportements? Le rapport ne dit rien. Pourquoi un assureur peut-il tarifier un produit à 100 $ dans une filiale et à 110 $ dans une autre? Est-ce équitable? Le ministre est complètement silencieux là-dessus. Pour ce qui est des plaintes, est-ce que l’on peut savoir si ça va bien ou si ça va mal? S’il n’y a pas de plaintes, est-ce qu’on peut connaitre l’opinion du ministère sur le pourquoi? », demande-t-il.

Quant à M. Charbonneau, il se demande d’où vient la proposition visant à permettre à une institution financière de détenir directement n’importe quelle proportion de l’avoir ou des droits de vote d’une personne morale qui exerce dans le secteur immobilier. « Ils abolissent les limites qu’il y avait auparavant. Ce n’est pas clair, d’où ça vient. Est-ce en lien avec le triste épisode des Coopérants? On ne peut le dire », dit-il.

Assurance réciproque

M. Bois note aussi qu’il y a un « grand silence » sur une activité ayant cours en assurance des entreprises, soit celle des réciproques. Au cours des dernières années, M. Bois dit avoir vu des cas d’entreprises de mêmes secteurs se regrouper pour négocier de meilleures couvertures et de meilleurs tarifs. À la même occasion, elles peuvent convenir d’une franchise très élevée, pouvant atteindre 100 000 $. Ce montant est ensuite déposé auprès d’un fiduciaire et, lors d’un sinistre, chaque entrepreneur va contribuer au fonds pour payer la franchise commune.

« Il y a une proposition dans le rapport sur la question des bourses d’assurances réciproques, mais elle n’est pas en lien avec l’étude de ce phénomène. Est-ce que les réciproques peuvent être considérées comme de l’assurance privée? On ne peut le dire », dit-il.

Pourtant, le ministère propose dans son rapport de faire passer de 3 millions de dollars (M$) à 5 M$ le capital nécessaire à la constitution d’une société d’assurance. « Qu’est-ce qu’on fera avec les réciproques qui ont des fonds de 500 000 $? Quel impact ça aura sur les Lloyd’s? Il y a eu un manque de réflexion à ce sujet », dit M. Bois.

Autre omission : aucun retour du ministère sur les pratiques de filature des assureurs. « En assurance collective, elles deviennent de plus en plus fréquentes, lors des règlements de sinistres. Pourtant, la Cour d’appel ne l’a permise qu’une fois, de façon exceptionnelle, comme il est indiqué dans l’arrêt Bridgestone. Les assureurs ont étiré la sauce, depuis. Il est aussi difficile d’emmener des firmes de filature en justice. Elles sont introuvables. On dirait parfois qu’il n’y a que les assureurs qui puissent les trouver », dit M. Bois.

Il déplore aussi que le Rapport d’application ne fasse pas mention une seule fois du point de vue de consommateurs. « C’est à se demander s’il n’y a pas que des assureurs qui ont été invités à contribuer au dépôt du rapport d’application », dit-il. Une consultation publique sur le document déposé par le ministère est toutefois en cours et se conclura le 1er juillet.

M. Charbonneau se dit quant à lui particulièrement préoccupé par la proposition sur la gestion des régimes d’avantages sociaux non assurés (RASNA). Elle ferait en sorte qu’un assureur qui assumerait la gestion d’un RASNA devrait le divulguer aux membres de ce dernier. Il devrait aussi apporter les précisons requises quant aux garanties offertes ou non et informer les participants qu’il agit seulement à titre de gestionnaire du régime.

« Que fait-on avec un assureur qui n’en est pas un, comme AON? C’est toute la question des tiers qu’il faut aborder. La mesure n’est pas mauvaise en soi. Je suis content de la voir, mais elle est trop timide », dit-il. M. Bois précise toutefois que le Rapport apporte son lot de bonnes mesures. Il salue d’ailleurs la proposition du ministère de préciser les règles de transferts d’actions. « Ça va favoriser l’émergence de nouveaux assureurs », dit-il.

M. Charbonneau y voit aussi de bonnes choses, notamment, le retrait de l’obligation pour les institutions financières dont les actions sont cotées en bourse au Canada de devoir demander une permission spéciale aux régulateurs pour réaliser des transferts d’actions d’une institution financière.

« C’est rassurant. Dans le contexte de mondialisation actuelle, ça donnera une protection de plus pour nos assureurs québécois envers les actionnaires internationaux ne connaissant pas trop notre réalité », dit-il.

M. Bois voit aussi d’un bon œil la proposition établissant à six ans le délai de conservation de certains documents financiers, comme les contrats d’assurance et les dossiers de réclamation. M. Bois précise toutefois que ces règles devraient être harmonisées selon les pratiques de l’assureur pour qu’elles s’appliquent aussi aux personnes morales. Il révèle d’ailleurs représenter un courtier dans un procès, en ce moment. Ce courtier a voulu consulter le dossier d’un client entrepreneur dont le camion a brulé, ce qui lui a été refusé. Travaillant dans un secteur très pointu, cet entrepreneur a maintenant de la difficulté à s’assurer.

M. Bois se dit aussi en accord pour revoir les règles régissant la composition des conseils d’administration des assureurs. Il se demande toutefois pourquoi le ministère garde le silence sur l’interdiction, pour les assureurs, d’avoir des courtiers siégeant à leurs conseils d’administration. « Cette règle aurait pu être revisitée », croit-il.

Il est aussi en accord avec la proposition précisant les règles sur les assemblées d’actionnaires des assureurs. Il rappelle qu’il y a eu des épisodes turbulents à ce sujet, dans le passé.

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