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Une bonification bienvenue des régimes publics de retraite

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par Alain Castonguay | 26 novembre 2019 14:23

De gauche à droite sur la photo : Jean-Claude Ménard, Jean-François Therrien et Jacques R. Gagné

Photo: Alain Castonguay

La récente bonification du Régime de rentes du Québec (RRQ) et du Régime de pensions du Canada (RPC) assurera leur pérennité jusqu’à 2066, année où on soulignera leurs 100 ans d’existence, affirment deux actuaires qui ont contribué à cette modification.

Les deux actuaires responsables de la bonification des régimes publics de retraite participaient à un atelier du colloque retraite, tenu récemment à Québec par le Cercle finance du Québec. Les échanges étaient animés par Jacques R. Gagné, de l’École nationale d’administration publique (ÉNAP).

M. Gagné rappelle que lorsqu’il a fait sa première évaluation actuarielle, il avait basé son travail sur un taux d’inflation hypothétique à long terme à 6 % par année. « On m’avait dit que ça n’était pas réaliste, parce que jamais l’inflation n’allait descendre si bas. Ça vous donne une idée de l’époque », dit-il, en référant au soubresaut inflationniste qui a suivi le premier choc pétrolier dans les années 1970.

Le RPC va bien

Jean-Claude Ménard a été actuaire en chef du gouvernement du Canada entre 1999 et 2019, après avoir commencé sa carrière à la Régie des rentes du Québec. Le RPC est en bonne santé, indique-t-il, avec des actifs d’environ 400 milliards de dollars (G$). Cela représente six fois les prestations annuelles versées, précise-t-il.

À un taux actuel de 9,9 %, selon le dernier rapport actuariel au 31 décembre 2015, le régime est soutenable, mais il est à risque si l’espérance de vie des Canadiens continue de se prolonger. Le prochain rapport actuariel est dû à la fin de l’année. Le régime de base n’est que partiellement capitalisé. Le régime additionnel, lui, sera toujours pleinement capitalisé.

Le RPC est administré conjointement avec tous les gouvernements provinciaux et territoriaux. Les ministres des Finances, incluant celui du Québec même si la province a son propre régime, sont consultés par Ottawa lors des révisions régulières.

Tout changement au RPC doit être approuvé par les deux tiers des provinces représentant au moins les deux tiers de la population canadienne. « C’est plus dur de réviser la loi du RPC que de modifier la constitution canadienne », lance M. Ménard.

« À tous les jeunes qui pensent que la caisse sera vide quand ils arriveront à la retraite, je dis que ce mythe est faux. Des mécanismes d’autoajustement ont été mis en place en 1998, tant pour les cotisations que les prestations », indique M. Ménard.

Depuis 1998, la loi a été modifiée pour inclure une disposition sur les taux insuffisants en cas d’impasse politique. En cas de besoin, le taux de cotisation augmente de la moitié de l’excédent sur une période de trois ans, et les prestations sont gelées jusqu’au prochain rapport actuariel, trois ans plus tard.

M. Ménard rappelle que le RPC est un régime à prestations cibles. Cela devrait rassurer ceux qui craignent ce genre de régime « et ils sont nombreux à Ottawa. J’espère qu’ils sont moins nombreux au Québec. C’est ce qui fait sa force et assure sa soutenabilité financière pour les prochaines années », dit-il. Le matin même, le ministre des Finances du Québec, Éric Girard, annonçait son intention de modifier la loi pour favoriser les régimes à prestations cibles.

Le RRQ aussi

Jean-François Therrien, actuaire en chef du RRQ à Retraite Québec, a profité de l’occasion pour remercier Jean-Claude Ménard, qui lui a donné sa première chance dans le métier dans les années 1990, alors que le marché du travail était morose pour les diplômés en actuariat.

M. Therrien souligne que le Régime de retraite du Québec disposait d’une réserve de 73 G$ au 31 décembre 2018, soit 5 G$ de plus que le montant prévu lors de la dernière révision actuarielle, trois ans plus tôt. La réserve devrait être d’environ 79 G$ à la fin de 2019, ajoute-t-il.

À un taux de 10,8 %, les dernières projections montrent que le régime de base sera suffisamment capitalisé pour plusieurs décennies. Les prestations dépasseront légèrement les cotisations durant cette période, mais l’écart sera largement compensé par les revenus de placement.

La politique de placement est revue aux trois ans. La révision actuarielle est faite aussi aux trois ans et alignée avec celle du RPC. Le mécanisme d’autoajustement du régime de base prévoit que si le taux d’équilibre est supérieur d’au moins 0,1 % au taux de cotisation en vigueur, celui-ci est augmenté. Pour le régime supplémentaire, le mécanisme d’autoajustement permet d’agir à la fois sur les cotisations et les prestations, mais comme le régime bonifié (RRQ+) est encore tout jeune, les seuils d’intervention restent à établir, précise M. Therrien.

Il y a des avantages et des inconvénients à ce que le régime de base du RRQ offre des prestations garanties à 100 %, peu importe l’évolution de la situation financière du régime. Cette situation est avantageuse pour les Québécois qui peuvent ainsi mieux planifier leur retraite, et cela facilite la coordination avec les régimes privés. M. Therrien souligne que la stabilité du taux de cotisation offre de la prévisibilité tant pour les employeurs que les salariés. Cependant, cette prévisibilité soulève un problème d’équité entre les retraités et les cotisants au régime, si les ajustements se limitent à hausser le taux de cotisation.

Au Canada en 2019, l’espérance de vie moyenne est de 82 ans, soit 80 ans pour les hommes et 84 ans pour les femmes. « Il y a un siècle, l’espérance de vie était de 52 ans. Ce gain de 30 ans, sur une période de 100 ans, représente un bond considérable. L’espérance de vie continuera d’augmenter, mais à un rythme nettement moins rapide », dit-il. Les projections actuelles pour 2065 sont de 88,6 ans pour les femmes et de 85,8 ans pour les hommes.

Après la consultation menée en janvier 2017, on a introduit un facteur de longévité dans les prestations qui tiendra compte de l’espérance de vie à 65 ans, et qui est en moyenne de 25 ans. Par exemple, si l’on constate que l’on vit 26 ans après 65 ans, au lieu de 25, on pourrait ajuster le montant de la rente aux 25/26e du montant.

La bonification

Le régime de base du RRQ vise toujours à offrir à un taux de remplacement du revenu de 25 %. Le premier volet du régime supplémentaire vise à augmenter ce taux de remplacement à 33 %. Et on a augmenté le maximum de gains supplémentaires admissibles (MGSA) pour le deuxième volet, qui est de 14 % supérieur au maximum de gains admissibles (MGA) du régime de base, précise M. Therrien.

Les deux volets du régime sont l’objet d’un financement distinct. Les cotisants actuels paient pour leur propre retraite, et il faudra des réserves importantes pour verser ces prestations. On prévoit déjà qu’en 2067, quelque 70 % des entrées de fonds du régime bonifié proviendront des revenus de placement, comparativement à 30 % pour le régime de base.

Pour le régime de base, 10 % de la réserve doit correspondre à l’équivalent d’une demi-année de cotisation. Pour le régime bonifié (RRQ+), cette portion de 10 % de la réserve correspondra à 0,4 année de cotisation en 2025, mais elle sera de 4,5 années en 2065.

Jean-Claude Ménard ajoute que la bonification du RPC et du RRQ a été obtenue parce que les ministres des Finances ont accepté le principe d’une expansion modeste, graduelle et entièrement capitalisée. Les deux régimes publics comportent ce volet bonifié depuis le 1er janvier 2019.

M. Ménard rappelle que les discussions avaient été lancées à la demande de Jim Flaherty, ministre des Finances sous le gouvernement Harper, peu après la crise financière de 2008. La réforme n’a pas été faite alors, mais ses principes sont restés les mêmes et elle a été menée par Bill Morneau, le ministre des Finances du gouvernement Trudeau. La décision de bonifier le régime public a été prise en juin 2016 et la loi fédérale a été adoptée en décembre 2016. Au Québec, la loi a été adoptée en février 2018.

Le Régime de pensions du Canada supplémentaire (RPC+) est alimenté par les cotisations des travailleurs. Avec des taux de cotisation de 2 à 8 %, les cotisations dépasseront les prestations jusqu’en 2058, précise M. Ménard, ce qui permettra d’accumuler des actifs imposants.

Le RPC+ sera plus sensible aux taux de rendement sur les investissements, ce qui nécessite des mécanismes d’autoajustement plus importants. Le règlement sur la viabilité du RPC+ inclut des mesures par défaut, si jamais les règles de gouvernance actuelles ne permettent pas d’obtenir le consensus requis.

Dans le cas du RPC+, on essaie de pondérer le risque d’investissement pour éviter d’avoir à diminuer les prestations ou de hausser les cotisations. Jean-Claude Ménard présente les zones de déclenchement du mécanisme d’ajustement, du vert au rouge en passant par le jaune. On a prévu des fourchettes distinctes pour les premières années de capitalisation du RPC+, jusqu’à 2038, et pour la période suivante. Si on entre en zone jaune, après un deuxième rapport consécutif, il faut intervenir. En zone rouge, la mesure immédiate est requise.

La zone verte est plus large que les deux autres. Cette asymétrie s’explique parce que les ministres des Finances ont reconnu qu’ils avaient une plus grande tolérance pour les surplus que pour les déficits actuariels, selon M. Ménard. La zone verte est aussi plus large pour la période des premières 20 années, car il y a peu de risque de passif actuariel, dans la mesure où les décaissements se feront plus rares que les entrées de fonds.

Indexation partielle

Si les ministres n’arrivent pas à s’entendre et si des écarts notables sont constatés, le mécanisme par défaut entre en jeu. En pareil cas, les prestations versées aux bénéficiaires actuels seront ajustées. Par exemple, on peut modifier l’indexation des prestations pendant une période maximale de six ans, par exemple en limitant l’ajustement dans une fourchette allant de 60 % à 200 % de l’indice des prix à la consommation (IPC).

Les actuaires proposaient même un gel de l’indexation, mais les ministres des Finances ont proposé une limite minimale équivalente à 60 % de l’IPC. Encore une fois, en cours de versement, les prestations ne sont jamais réduites, mais on s’assure de la viabilité du régime en jouant avec l’indexation annuelle.

Le mécanisme d’ajustement pour les futurs bénéficiaires, qui cotisent actuellement au RPC+, est légèrement différent. On s’est inspiré du modèle de la Suède, explique M. Ménard. On multiplie le montant de départ par un « multiplicateur de prestations », selon l’année de réception de prestations, et ce multiplicateur est déterminé en fonction des effets de l’indexation à un taux inférieur à 100 % de l’IPC qui n’a pas été réalisée.

Le relèvement des taux des cotisations est le dernier recours en cas de déficit actuariel, insiste-t-il. L’étude actuarielle #20 du Bureau de l’actuaire en chef du RPC, datant d’octobre 2018, implique le mécanisme d’ajustement et ses impacts sur les différentes générations au fur et à mesure qu’elles prendront leur retraite.

Politique de placement

Jean-François Therrien a ensuite présenté les politiques de placement du RRQ et du régime supplémentaire. Le financement du régime de base est de cinq à huit fois moins sensible aux revenus de placement qu’un régime à prestations déterminées, indique-t-il. Pour le régime de base, on vise à maximiser le rendement tout en conservant un niveau de volatilité acceptable. Le poids des titres à revenu fixe est de 20 %. Il souligne que le RPC, à 85 %-15 %, a choisi une répartition de l’actif plus risquée que celle du régime de base du RRQ.

Pour le RRQ+, l’horizon de placement au cours des premières années sera à très long terme, et l’on espère maximiser le rendement durant les premières années d’accumulation du capital. Le poids des titres à revenu fixe est aussi de 20 %. Au fil du temps, le profil de rendement par rapport à la tolérance au risque sera abaissé et se rapprochera du 50 %-50 %.

L’écart entre une politique de 80-20 avec le 50-50 génère des revenus supplémentaires de placement équivalant à 1 milliard de dollars après les huit premières années. Si cela survient, la pérennité du RRQ+ sera pratiquement assurée, indique M. Therrien.

Report des prestations

Depuis 2012, après les impacts notables de la crise financière et les besoins d’assurer la pérennité du RRQ, on a modifié les facteurs d’ajustement pour pénaliser davantage les travailleurs qui touchent leurs prestations plus tôt et récompenser davantage ceux qui reportent la retraite à plus tard. De plus, les gens n’ont plus besoin d’avoir un relevé de cessation de travail pour toucher leur rente, et ils peuvent donc continuer de cotiser au régime par la suite.

Parallèlement, on a graduellement augmenté le taux de cotisation de 15 points de base par année pour le faire passer de 9,9 % à 10,80 % en 2017.

Selon Jean-François Therrien, on devrait réfléchir à la possibilité de reporter les prestations encore plus loin dans le temps, pour ceux qui le désirent. On peut toucher les prestations entre 60 et 70 ans. L’Institut canadien des actuaires propose de reporter cet âge limite à 75 ans.

Les travailleurs canadiens sont de moins en moins nombreux à toucher leurs prestations dès l’âge de 60 ans. Cette proportion a baissé de 41 % en 2000 à 31 % en 2018 pour les femmes, et de 33 % à 28 % pour les hommes, durant cette même période.

On a aussi constaté une légère hausse des gens qui attendent d’avoir 65 ans avant de recevoir leurs prestations. Il suggère donc de se poser la question sérieusement quand on atteint 60 ans et une fois par année par la suite, car une fois la décision prise de toucher la rente, celle-ci est irréversible.

Jean-Claude Ménard estime que pour la très grande majorité des Canadiens, l’âge idéal pour demander sa rente de retraite n’est pas à 60 ans, et dans son cas, c’est à 67 ans, précise-t-il. Les deux actuaires recommandent d’ailleurs de reporter à plus tard les prestations du RRQ si les bénéficiaires ont accumulé de l’épargne privée. Les prestations gouvernementales sont des rentes viagères et elles sont indexées. « Ça semble contre-intuitif, mais ça a été prouvé par des experts », note M. Therrien.

Comme l’avait mentionné Éric Girard plus tôt en journée, les revenus de travail sont devenus le quatrième pilier de la retraite. Dans un sondage réalisé en 2014, Retraite Québec constatait que 63 % des répondants prévoyaient continuer à travailler contre rémunération à leur retraite.

Jean-François Therrien souligne d’ailleurs que l’on voit grimper chaque année le nombre de bénéficiaires d’une rente de retraite du RRQ depuis au moins un an et qui continuent d’y cotiser par leurs revenus de travail. De 50 000 en 1998, ils étaient plus de 225 000 en 2014, selon Retraite Québec. Au RPC, on estimait que 600 000 bénéficiaires ont aussi cotisé au régime en 2018.

L’immortalité : pas pour demain

Jean-Claude Ménard ajoute que l’espérance de vie ne connait plus une progression linéaire. Si tel était le cas, l’espérance de vie serait à 98 ans en 2019. Néanmoins, le risque de longévité augmente chaque année. On constate que l’amélioration des taux de mortalité connait un certain ralentissement dans plusieurs pays membres de l’OCDE. Ce ralentissement a commencé en 2011, ajoute M. Ménard.

Néanmoins, parmi les Canadiens âgés de 20 ans aujourd’hui, près de la moitié des hommes devraient vivre jusqu’à 90 ans, et cette proportion sera de 58 % pour les femmes. « L’immortalité n’est pas pour demain », confirme M. Ménard.

Jean-François Therrien souligne que les régimes complémentaires de retraite (RCR) pourront être coordonnés avec le RRQ+, même s’il existe des contraintes liées aux contrats de travail en vigueur. Avec le MGSA à 76 000 $ par année et la cible de 33,3 %, pour atteindre un taux de remplacement du revenu à 70 %, le RCR pourrait ne représenter que 36,7 % des revenus, ce qui pourrait plaire aux employeurs qui trouvent que leur régime coute cher.

M. Ménard rappelle que les jeunes travailleurs participent peu aux négociations de leur régime de retraite. Or, les plus jeunes salariés sont souvent très endettés et sont très vulnérables à toute hausse des taux d’intérêt. C’est pour cela que l’on choisit d’ajuster les prestations en jouant avec l’indexation partielle, plutôt que de hausser les cotisations des plus jeunes salariés.