Un rapport publié récemment par l'Institut C.D. Howe réclame la création d’un filet de sécurité fédéral pour les assureurs de dommages afin de faire face aux pertes financières qui secouent l’industrie en raison de la fréquence croissante des catastrophes naturelles au Canada.
Les marchés de l’assurance font face à deux principaux défis lorsqu’ils assurent les catastrophes naturelles, indique l’institut dans son rapport intitulé en anglais Preparing for the ‘Big One’: Designing a Federal Backstop for Natural Disaster Risk.
« D’abord, les pertes importantes répétées peuvent mettre à rude épreuve la capacité de souscription, faisant grimper les prix et réduisant la disponibilité de l’assurance », écrit l’auteur, Thorsten V. Koeppl, professeur d’économie à l’Université Queen’s à Kingston, en Ontario, et chercheur résident à l'Institut C.D. Howe, un institut de recherche indépendant sans but lucratif.
« Ensuite, les “risques de pointe” extrêmes (comme les tremblements de terre majeurs) peuvent menacer la solvabilité de l’ensemble de l’industrie de l’assurance de dommages. »
S’appuyant sur des données fournies conjointement par le Bureau d’assurance du Canada (BAC) et Catastrophe Indices and Quantification Inc. (CatIQ), le rapport illustre la hausse presque continue de la fréquence des catastrophes naturelles au Canada. Cette fréquence est passée d’une moyenne de moins de 10 événements par année durant la première décennie du 21e siècle à une moyenne se rapprochant de 20 jusqu’ici dans les années 2020. Les prévisions indiquent que ce nombre pourrait encore doubler pour atteindre environ 40 événements annuels d’ici 2040.
L’auteur souligne également que l’écart de protection — soit la part des pertes non assurées — sur le marché canadien est actuellement estimé à environ 37%, laissant ainsi une forte proportion de propriétaires résidentiels et d’entreprises sans protection d’assurance et donc exposés à des pertes non assurées en cas de catastrophe naturelle.
Thorsten Koeppl a déclaré au Portail de l’assurance que le gouvernement du Canada est la « seule véritable institution » capable de gérer les chocs de risque agrégés qui frappent l’économie.
Bien que le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux aient la capacité d’intervenir et d’offrir du soutien à la suite d’une catastrophe, comme un tremblement de terre ou une autre catastrophe naturelle, Ottawa possède l’avantage de pouvoir diversifier le risque à l’échelle canadienne et sur une plus longue période.
Par exemple, un filet de sécurité fédéral pourrait, jusqu’à un certain point, compenser le risque plus élevé qu’un tremblement de terre survienne en Colombie-Britannique par le risque plus faible d’un tel événement au Québec, explique-t-il.
Coopération public-privé
Liam McGuinty, vice-présidentaux affaires fédérales du BAC à Toronto, affirme que l’industrie est « très encouragée » de voir que la question du risque systémique découlant d’un tremblement de terre extrême est prise en considération.
Il rappelle que dans le budget fédéral déposé en novembre 2025, le gouvernement s’est engagé à lancer une consultation avec les assureurs de dommages au sujet des impacts potentiels d’un tremblement de terre extrême sur le secteur, mais aussi sur l’ensemble de l’industrie des services financiers et sur l’économie canadienne.
Cette consultation, « avec notre industrie et d’autres parties prenantes », se poursuit depuis plusieurs mois, ajoute-t-il.
M. McGuinty affirme que des insolvabilités sont inévitables advenant un tremblement de terre extrême au Canada, mais que « le rôle du gouvernement fédéral n’est pas de protéger chaque entreprise contre l’insolvabilité. Il est de protéger la résilience de l’économie canadienne afin de s’assurer que nous serons là, comme industrie, pour indemniser les titulaires de police de façon rapide et ordonnée ».
En décembre 2024, le BAC a publié un rapport intitulé Le « Big One » : Le Canada est-il prêt à faire face à un tremblement de terre catastrophique?, qui réclamait lui aussi la mise en place d’un filet de sécurité financière, « soit un programme conçu pour soutenir à la fois le secteur de l’assurance et les assurés individuels à la suite d’une catastrophe, qui permet un rétablissement rapide sans faire peser l’intégralité du fardeau sur un groupe en particulier ».
Le rapport du BAC indique que ce programme devrait s’appuyer sur le programme national d’assurance contre les inondations du gouvernement canadien destiné aux ménages à haut risque afin de créer une entité de réassurance relevant d’une filiale de la Société canadienne d’hypothèques et de logement (SCHL) et mis en œuvre le cadre d’un partenariat public-privé avec l’industrie canadienne de l’assurance de dommages.
Selon le BAC, des modèles semblables au Japon et en Nouvelle-Zélande démontrent que « des solutions de ce type peuvent fonctionner de façon efficace, en répartissant les coûts et en garantissant un rétablissement plus rapide et plus équitable ».
Travailler avec le marché
Thorsten Koeppl, chercheur à l'Institut C.D. Howe, estime qu’un filet de sécurité national devrait s’appuyer autant que possible sur les mécanismes de marché afin d’attribuer le coût de l’assurance à la source du risque.
« Le mécanisme de marché indiquera qu’il est coûteux, du point de vue de l’assureur, de construire à cet endroit », explique-t-il. « Les gens y réfléchiront donc à deux fois, ou ils rendront leurs maisons plus résistantes aux inondations, parce que dans un secteur de l’assurance concurrentiel, cela signifierait que leurs primes vont diminuer. »
« Mais les mécanismes de marché sont importants, parce qu’autrement, nous allons simplement nous retrouver avec des subventions implicites », insiste M. Koeppl.
Dans le rapport de l’Institut C.D. Howe, l’auteur affirme qu’un filet de sécurité national transférant le risque extrême à l’État pourrait répondre à la fois au manque d’assurance de qualité contre les risques de pointe et aux fluctuations possibles de la capacité de souscription. Il ajoute que la réduction des coûts pour les contribuables devrait prendre la forme d’un mécanisme de réassurance entièrement tarifé tirant parti de la capacité du gouvernement à répartir le risque agrégé dans le temps.
M. Koeppl utilise l’exemple des chocs généralisés du cycle économique pour illustrer ce point, soulignant que le gouvernement peut choisir de fonctionner en déficit durant les périodes difficiles afin de financer des programmes de relance et d’autres mesures semblables, puis idéalement prendre des mesures pour rembourser cette dette lorsque la conjoncture économique s’améliore.
Cette proposition fonctionnerait de la même manière, en disant essentiellement qu’il est acceptable de s’endetter lorsqu’une catastrophe majeure survient, puis de récupérer ensuite les coûts engagés, explique-t-il. De plus, en étant capable d’estimer les coûts et les conséquences d’une catastrophe potentielle, il devient possible de s’y préparer en constituant une réserve financière.
Alors qu’un simple filet de sécurité consisterait à renflouer les assureurs après un événement puis à récupérer les coûts a posteriori, par exemple au moyen de prélèvements imposés au secteur de l’assurance, la meilleure façon de gérer une catastrophe potentielle serait également de mettre en place « un régime de réassurance permettant d’imputer les coûts initiaux aux personnes qui génèrent le risque. Ainsi, on répartit le risque avant et après l’événement », ajoute M. Koeppl.
Dans le rapport de l’Institut C.D. Howe, le chercheur propose deux volets pour ce régime de réassurance obligatoire : un volet de risque de catastrophe destiné à lisser les chocs cycliques et un volet de risque catastrophique visant à couvrir les événements extrêmes menaçant la solvabilité de l’industrie.
Le premier volet transférerait au gouvernement fédéral le risque cyclique lié aux catastrophes et permettrait de contrer la tendance des marchés de l’assurance à se resserrer après une série de pertes importantes, sans être extrêmes, découlant de catastrophes naturelles. Le second volet permettrait d’accumuler des réserves sur un long horizon, en transférant au gouvernement fédéral le risque d’une crise systémique dans le secteur de l’assurance et en remplaçant le capital privé fourni d’avance par un capital public conditionnel.
Rattraper le retard
Au BAC, Liam McGuinty affirme que toute solution mise en place par le gouvernement fédéral devra « garantir que les titulaires de police seront indemnisés de façon rapide et ordonnée en cas de tremblement de terre extrême entraînant des contraintes de capacité pour l’industrie de l’assurance de dommages ».
Elle devra aussi être viable sur le plan politique et capable de franchir avec succès le processus législatif.
« Nous avons concentré nos efforts sur une solution politiquement acceptable, réfléchie et complète, qui n’entrerait en vigueur qu’en cas de pertes extrêmes au sein de l’industrie de l’assurance de dommages. Nous sommes convaincus qu’il s’agit d’une façon réfléchie de traiter le risque sismique au Canada », explique-t-il.
« Notre industrie est flexible quant à la forme que pourrait prendre cette solution. Nous cherchons simplement une solution rapide qui s’attaque réellement au risque systémique », réitère-t-il.
M. McGuinty souligne que le Canada est actuellement le seul pays du G7 exposé à un risque sismique important qui ne dispose d’aucune forme de partenariat public-privé visant à assurer la stabilité de l’industrie de l’assurance, ou plus largement de l’économie, en cas de tremblement de terre extrême.
Il reconnaît toutefois que le gouvernement fédéral a démontré qu’il comprend les risques et qu’il souhaite renforcer la résilience de l’économie canadienne, notamment en assurant la stabilité de l’industrie de l’assurance après un événement majeur.
« Donc, même si nous accusons un retard par rapport aux autres pays du G7, nous avons enfin un gouvernement fédéral qui reconnaît cet enjeu et qui travaille avec notre industrie et d’autres partenaires, y compris les gouvernements provinciaux, les organismes provinciaux de réglementation et le régulateur fédéral, afin de trouver une solution relativement rapidement », conclut M. McGuinty.
